Борис Воронин: "Правовой вакуум заполнил федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"

11 января 2007 года вступил в силу федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», который изменит принципы производства сельхозпродукции, повысит конкурентоспособность российской аграрного комплекса. Закон направлен на обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышение уровня его жизни. Согласно федеральному закону, будет разработан пятилетний план развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции.

Комментирует Борис ВОРОНИН, проректор по научной работе и инновациям Уральской сельскохозяйственной академии, заведующий кафедрой права, доктор юридических наук, профессор.

В стране в последние три года бурно шло обсуждение проекта Закона «О развитии сельского хозяйства». Исторически современная аграрная реформ началась в 1990 году, до 1992 года идеологией государства в отношении собственника земли, было невмешательство госвласти к экономику, в том числе аграрную. Предполагалось, что рынок все расставит по местам, его регулировать не нужно. Результаты 1996 года оказались такими, что впору было браться за голову. В 1990 году страна была на седьмом месте по производству продовольственных товаров на душу населения, к в 1996 — вышли на 72 место. Пришло понимание того, что государству необходимо вернуться в экономику. 14 июля 1997 года был принят закон «О государственном регулировании агропромышленного производства». Этот закон определил финансовое, кредитное, страховое участие государства в отрасли. Впервые появился в стране лизинг, В 2000 году открылся «Россельхозбанк». В целом на основании закона выстроилась четкая системная экономическая политика участия государства в аграрном комплексе. Известным 122 законом в августе 2004 года закон был отменен, и по 29 декабря 2006 года сельское хозяйство оставалось без основного законодательного акта.

Все это время дискутировались вопросы правового регулирования сельского хозяйства, речь прежде всего шла об объеме государственного финансирования отрасли. В идеале речь идет о 15 процентах от расходной части государственного бюджета на нужды села. В разных странах подход разный. В Голландии 70 процентов, в Японии 80, Израиль 100 процентов поддерживает отрасль. Мы долго стояли на цифре 0,09 процента, 1,1 процента. В Свердловской области начинали в 200 миллионов рублей, сегодня два миллиарда и больше планируется. Мы подходим в четырем-пяти процентам совокупных расходов областного бюджета. Вопрос долго обсуждался из-за поиска средств кредитования и финансовой поддержки сельского хозяйства.

Дебаты закончились 29 декабря 2006 года. Закон принят. Правовой вакуум, создавшийся в системе аграрного законодательства после отмены Федерального закона «О государственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля 1997 года в конце декабря 2006 года, заполнил Федеральный закон № 246-ФЗ от 29.12.06 «О развитии сельского хозяйства».

Судьба этого законодательного документа в течение трех последних лет волновала ученых, аграрных специалистов, политиков. Рассматривалось множество проектов, проводились научные конференции, «круглые столы», заседания правительственных комиссий и депутатских групп, много публикаций было в различных научных, и иных изданиях.

Ни для кого не является секретом, что именно диспаритет цен на сельскохозяйственную продукцию и на промышленную продукцию и услуги стал для отечественного сельского хозяйства основным фактором его кризисного состояния. Если за последние 15 лет цена на зерно увеличились в 10 раз, то цена на дизельное топливо за тот же период - более чем в 120 раз. Только за 2002-2005 гг. цена на электроэнергию и газ выросла на 72,4 % при росте потребительских цен на 38,7%. Таким образом, рост цен на энергоносители другую продукцию приводит к изъятию из сельского хозяйства значительных средств, что не позволяет прибыльно работать большинству сельскохозяйственных товаропроизводителей и не способствует позитивному развитию аграрной экономики в целом. Проблема диспаритета цен является ключевой, не решив ее - невозможно рассчитывать на успех в решении всего спектра задач в сельском хозяйстве страны.

Прежде всего, закон «О развитии сельского хозяйства» урегулирует отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, признанными на основании настоящего Федерального закона сельскохозяйственными товаропроизводителями, иными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти в сфере развития сельского хозяйства. Закон устанавливает правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий. В законе присутствует конкретный понятийный аппарат. Так, в ст. 3 дано определение понятия «сельскохозяйственный товаропроизводитель».

Им признаются:

1. организация, индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее переработку и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции при условии, что в общем доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей доля от реализации этой продукции не менее, чем 70 процентов в течение календарного года.
2. граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, в соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»;
3. сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие (в том числе кредитные), снабженческие, заготовительные), созданные в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 1995 года № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»;
4. крестьянские (фермерские) хозяйства, созданные в соответствии с Федеральным законом от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»

Поскольку закон «О развитии сельского хозяйства» по юридической силе является головным законодательным актом в системе аграрного законодательства, то и понятие «сельскохозяйственный товаропроизводитель» будет способствовать улучшению правопонимания, раньше это понятие в разных законах трактовалось по-своему.

В ст. 4. п. 1 дано понятие сельскохозяйственного производства. Под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг.

В п. 2 дано понятие рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия под которым признается сфера обращения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

В законе также (ст. 5) дано определение понятий «государственная аграрная политика» и «устойчивое развитие сельских территорий».

Государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель.

Основными целями государственной аграрной политики ФЗ-264 определил:

1. Повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров. Конкурентоспособность и качество российских продовольственных товаров взаимосвязанные цели современной аграрной политики. Без решения этих задач российским сельскохозяйственным товаропроизводителям будет проблематично удержаться на агропродовольственном рынке, особенно после вступления Российской Федерации в ВТО. Только производство качественного, биологически полноценного, с заданными оздоровительными свойствами сельскохозяйственного сырья и продовольствия, на основе ресурсосбережения, внедрения научных достижений, новой техники и технологий, в целом инновационного развития аграрной экономики, позволит отечественному сельскому хозяйству выжить в условиях ужесточающейся конкуренции.


2. Обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве.

Сегодня в сельской местности проживает свыше 38 млн. человек (27% россиян). В Свердловской области в 1850 селах и деревнях проживает 707 тыс. человек. Где сохранились и успешно функционируют сельскохозяйственные организации и предприятия, там сельские жители заняты в аграрном производстве и имеют средства для жизни. Но в значительном количестве сельских населенных пунктов аграрное производство отсутствует, и по этой причине жители не имеют необходимых доходов. Не везде созданы условия для обеспечения жизнедеятельности в сельских поселениях. Устойчивое, динамичное развитие сельских территорий позволит сберечь и приумножить кадры для аграрной экономики, а так же будет способствовать решению демографической проблемы в государстве.


3. Сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов.

В сельском хозяйстве в качестве основного средства производства является земля. Аграрное производство не может существовать без воды. Используется сельскохозяйственными товаропроизводителям лес, и нелесная растительность, недра для добычи общераспространенных (нерудных) материалов. Рациональное использование природных ресурсов, сбережение и воспроизводство этих объектов природы, сохранение биологического разнообразия в природной среде, экологизация отечественного аграрного производства – важная задача сельскохозяйственных товаропроизводителей. Особенного внимания требует земля, плодородие которой за последние годы снижается и около 40 млн. га уже находится в стадии деградации, и по этой же причине выбыло из аграрного производства.


4. Формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка. В условиях рыночной экономики одним из важнейших факторов стабильной и устойчивой деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей является реализация произведенной продукции. При кажущейся свободе, продовольственный рынок развивается по своим законам и сельскохозяйственным организациям и предприятиям, фермерским хозяйствам, владельцам личных подсобных хозяйств не всегда удается занять свою нишу. В этой сфере имеется и монополизм перерабатывающих организаций, и перекупщики, и невозможность продать свой товар на городских рынках и т.д. От своевременной реализации продукции зависит возврат оборотных средств, стабильность финансового положения сельскохозяйственного товаропроизводителя. Необходимо создать систему оптовых сельскохозяйственных продовольственных рынков, где (как раньше на колхозных рынках) основным продавцом был бы сельскохозяйственный товаропроизводитель. На территории такого рынка можно регулярно проводить ярмарочную торговлю всеми видами продукции растениеводства и животноводства, здесь же могут работать биржи, консультативные центры и другие структуры аграрного рынка. Важно, чтобы государство в качестве опосредованной экономической поддержки аграрного производства взяло на себя определенные расходы по содержанию агропродовольственных рынков. Принятый 30 декабря 2006 года Федеральный закон № 271-ФЗ «О розничных товарных рынках и о внесении дополнений в Трудовой Кодекс Российской Федерации» (Российская газета 10.01.07), на наш взгляд, в полном объеме не решает проблему реализации сельскохозяйственной продукции и государству необходимо еще раз вернуться к этой проблемы.


5. Создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства.

Несмотря на увеличение государственного бюджетного финансирования сельского хозяйства (в Свердловской области например, на 2007 год объем финансирования свыше двух миллиардов руб.) в целом для резкого увеличения количества сельскохозяйственной продукции отечественного производства и возрождение российского села, денежных средств явно не хватает. В связи с этим налицо проблема привлечения инвестиций в сфере сельского хозяйства. Аграрный сектор должен стать более привлекательным для частных инвесторов. В какой-то части проблема инвестиций в аграрное производство решается через создание холдинговых компаний во главе с организацией-инвестором. Но в целом эта задача далека от решения, и здесь открывается большое поле деятельности для предпринимателей, как коллективных, так и индивидуальных. Возможны и иностранные инвестиции.


6. Наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов).

Для сельскохозяйственных товаропроизводителей особую важность представляют основные направления государственной аграрной политики, так как именно эти направления будут в первую очередь финансироваться государством (ст.7. закона).

Государственная поддержка производства сельскохозяйственной продукции, устойчивого развития сельских территорий осуществляется по следующим основным направлениям:

1. обеспечение доступности кредитных ресурсов для сельскохозяйственных товаропроизводителей;
2. развитие системы страхования рисков в сельском хозяйстве; (с 1990 до 1997 года государство не занималось страхованием рисков в сельском хозяйстве. Риски возрастают с каждым годом. Мы знаем это по своей погоде. Они связаны в первую очередь с природно-климатическими явлениями. По закону государство берет на себя до 50 процентов компенсацию рисков).
3. развитие племенного животноводства; ( в 1990 году было 90 миллионов крупного рогатого скота, сегодня 21-22 миллиона- Надо восстанавливать, восполнять молоко и мясо).
4. развитие элитного семеноводства; (пример простой: мы собираем 18 центнеров ячменя, Финляндия в таких же климатических условиях — 72 центнера. Нужны новые семена).
5. обеспечение производства продукции животноводства; (наши коровки дают до четырех тысяч килограммов молока, Европа 6,5 тысяч). Привесы молодняка у нас 300 килограммов, в Европе 600-700 килограммов).
6. обеспечение закладки многолетних насаждений и уход за ними; (этот пункт появился впервые. Речь идет о восстановлении в России промышленного садоводства. Выращивать яблоки, груши, ягоды, районировать, делать соки, повидло, мармелад, компоты. Ситуация с товарным рынком непроста.
7. обеспечение обновления основных средств сельскохозяйственных товаропроизводителей; (сельскохозяйственная техника пришла в негодность, устарела морально до 70 процентов от общего числа. Без обновления парка техники движения вперед не будет.
8. обеспечение мероприятий по повышению плодородия почв; ( в стране 128 миллионов гектаров пашни, на 1 января 2007 года выбыло из оборота по причине деградации, засорения, зарастания, заболачивания, запустынивая более 40 миллионов гектаров).
9. обеспечение устойчивого развития сельских территорий, в том числе строительство и содержание в надлежащем порядке связывающих многочисленные населенные пункты автомобильные дороги;
10. предоставление консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям, подготовка и переподготовка специалистов для сельского хозяйства;
11. информационное обеспечение при реализации государственной аграрной политики.

Федеральным законом № 264-ФЗ предусмотрена (ст. 8) разработка Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на пятилетний период. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации уже летом 2007 года обязано представить на утверждение в Правительство РФ первую пятилетнюю программу. Стратегическое и индикативное планирование позволит упорядочить развитие аграрной отрасли. В нашем государстве стране наконец-то пришло понимание, что и план и рынок - оба могут быть и являются средством развития производства. Законом установлено (ст. 10), что Минсельхоз РФ ежегодно до 15 мая готовит и опубликовывает Национальный доклад о ходе реализации пятилетней государственной программы. Для оценки результатов реализации подпрограмм государственной программы создается экспертная комиссия, в состав которой входят независимые эксперты, представители отраслевых ассоциаций сельскохозяйственных товаропроизводителей и потребителей сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и других некоммерческих организаций, представители органов исполнительной власти, представители органов государственной власти субъектов российской Федерации. Число государственных служащих в составе экспертной комиссии должно быть не менее чем одна треть общей численности членов комиссии.

Новацией в правовом регулировании сельскохозяйственной деятельности является принятие норм об участии союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики (ст. 16). Реально действующие в аграрной сфере союзы и ассоциации сельскохозяйственных товаропроизводителей, созданных, как правило, по продуктовому признаку (зерновой, молочный, птицеводов и т.д.), до сих пор не имели ясности в области их полноправного участия в реализации аграрной политики. ФЗ № 264 определил, что формами участия союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики могут быть:

1. Участие в разработке проектов нормативных правовых актов, целевых программ, национального доклада;
2. Участие в обобщение и распространении достижений науки и техники, российского и иностранного опыта в сфере развития сельского хозяйства;
3. Предоставление необходимой информации для формирования и реализации государственной аграрной политики;
4. Выработка рекомендаций для органов государственной власти;
5. иные формы участия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Санкционирование и делегирование отдельных полномочий союзам и ассоциациям сельскохозяйственных товаропроизводителей позволяет привлечь их к активному процессу управления отечественным сельских хозяйством с учетом их коммерческих интересов, что свидетельствует о заинтересованности государства в консолидированной совместной деятельности по развитию сельского хозяйства.

Закон «О развитии сельского хозяйства» вступил в силу с 11 января 2007 года. Для сельскохозяйственных организаций и предприятий, фермеров, владельцев ЛПХ. всех субъектов сельскохозяйственной деятельности и аграрного рынка - это главнейший юридический документ, своеобразная «конституция аграрного хозяйства». Естественно, что надо изучить его содержание и строить свою предпринимательскую деятельность строго по нормам этого важного для аграрного сектора экономики законодательного документа.

Принципиально новое в этом законе — возврат к пятилетнему планированию. В сельском хозяйстве перспективное пятилетнее планирование. В июне 2007 года Минсельхоз составит проект пятилетнего плана до 2012 года. Пришло понимание, что план и рынок — средство развития производства. В этом ничего грешного нет. Впервые законом предусмотрен ежегодный доклад о развитии отрасли. В СМИ это будет широко освещаться.

— Кто будет ответственным за выполнение пятилетнего плана?
Борис Воронин: Ответственным за выполнение закона «О развитии сельского хозяйства» является министерство сельского хозяйства РФ. Закон предусмотрел перед опубликованием национального доклада создание специальной группы, которая будет состоять как из представителей исполнительной власти, так и из представителей отрасли.

— Успеют ли уральские сельхозпроизводители составить пятилетний план развития?
Борис Воронин: Думаю, что в Свердловской области бизнес-планы и расчеты будут составлены вовремя. Это позволит получить средства из федерального бюджета и увеличить объемы производства.

— Будет ли новый закон способствовать распространению местной сельскохозяйственной продукции через крупные торговые сети?
Борис Воронин: На мой взгляд, необходим отдельный рынок сельскохозяйственной продукции. Товаропроизводитель будет привозить туда свою продукцию, и ее будут закупать небольшие торговые точки. Но такие рынки не смогут выжить на самофинансировании, им необходима государственная поддержка.

— Как закон решает проблему кредитования фермеров?
Борис Воронин: Четкий механизм в законе не прописан, поскольку он концептуальный. Конкретные механизмы прописаны в постановлениях Правительства, в подзаконных актах. Есть, например, такое предложение для личного подсобного хозяйства: всю муниципальную собственность в районе оценить и сделать ее залоговой базой. Администрация района своим муниципальным имуществом служит залоговой базой.