«О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса в приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»


19 Апреля 2007
Внеочередному заседанию верхней палаты Федерального Собрания РФ, прошедшему вчера, 18 апреля, представлены изменения, вносимые в Бюджетный кодекс РФ

«О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса в приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Рассмотрев принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 13 апреля 2007 года Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», сенаторы отмечают следующее.

Указанный Федеральный закон разработан Правительством Российской Федерации в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах.

Правительством Российской Федерации практически представлена новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации, так как предлагаемые изменения затрагивают большинство норм действующей редакции Кодекса.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в данной редакции создает правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса в Российской Федерации, усиления самостоятельности и ответственности всех уровней власти с целью повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

Основными новациями предлагаемых изменений являются:
  • переход к среднесрочному планированию и формированию бюджетов, в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, на трехлетний период;
  • более тесная увязка бюджетного планирования с прогнозом социально-экономического развития, долгосрочными целевыми программами, исполнением публичных обязательств сектора государственного управления, выполнением государственных (муниципальных) заданий;
  •  совершенствование бюджетного процесса в части составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов;
  • детальное описание полномочий участников бюджетного процесса;
  • планирование бюджетных обязательств на основе разделения их на действующие и принимаемые обязательства;
  • утверждение Бюджетным кодексом Российской Федерации основных позиций бюджетной классификации Российской Федерации.
Рассматриваемым Федеральным законом предлагается утвердить переход к формированию федерального бюджета на трехлетний период. Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований предусмотрена возможность постепенного перехода к трехлетнему бюджету.

Переход к среднесрочному планированию основан на методе «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего годов становятся основой для следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок третьего года.

Рассматриваемым Федеральным законом предлагается дальнейшее развитие понятия «расходные обязательства». В составе расходных обязательств особо выделяются публичные нормативные обязательства, являющиеся обязательствами в денежной форме перед населением, установленные законами или нормативными правовыми актами, и исполняющимися в полном объеме.

В целях повышения устойчивости федерального бюджета Бюджетным кодексом Российской Федерации предусматривается резервирование бюджетных средств в виде «условно утвержденных расходов», которые составят от общей суммы расходов на первый год планового периода не менее 2,5 процента и на второй год планового периода - не менее 5 процентов. Создание данного резерва позволит в случае непредвиденного сокращения доходов в плановом периоде обеспечить выполнение принятых обязательств.

Принятие новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации потребует от Правительства Российской Федерации внесения изменений в значительное количество нормативных актов в кратчайшие сроки, от чего зависит успешная реализация данного Федерального закона.

Предлагается новый подход к формированию и утверждению инвестиционных расходов. Из федерального, регионального или местного бюджета будут финансироваться только объекты, относящиеся соответственно к государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности. Для поддержки строительства объектов нижестоящих бюджетов бюджетной системы предлагается передавать из одного бюджета другому средства в виде субсидий, предусмотренных долгосрочной целевой программой, на реализацию аналогичной программы, реализуемой за счет средств соответствующих бюджетов.

Бюджетные инвестиции из федерального бюджета будут осуществляться в соответствии с Федеральной адресной инвестиционной программой, формирование которой будет проводиться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом следует отметить, что расходы на финансирование указанной программы не будут утверждаться федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. В федеральном законе о федеральном бюджете предлагается отражать отдельными строками только объекты сметной стоимостью более 8 000 млн. рублей и включенные в федеральную адресную инвестиционную программу по соответствующему виду расходов в составе ведомственной структуры расходов.

Для введения нового порядка планирования бюджетных инвестиций предусмотрен переходный период на 2008 — 2009 гг., в течение которого данное планирование должно проводиться с учетом переходных положений, которые должны быть установлены Правительством Российской Федерации в срок не позднее 1 декабря 2007 года. Комитет отмечает, что Правительство Российской Федерации в рамках указанных положений должно решить вопрос финансирования объектов незавершенного строительства в регионах, на которые ранее выделялись средства федерального бюджета.

Бюджетный кодекс Российской Федерации дополнен отдельной статьей об Инвестиционном фонде Российской Федерации, устанавливающей, что средства данного фонда используются для реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. При этом рассматриваемый Закон не уточняет, что понимается под государственно-частным партнерством. Кроме этого, только за Правительством Российской Федерации закрепляется право по отбору инвестиционных проектов, а также по разработке порядка формирования и использования средств данного фонда.

Рассматриваемым Федеральным законом вносится ряд изменений в части финансовых взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В целях повышения финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами предлагается введение дополнительных условий по предоставлению межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а именно для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, у которых доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах превышает 20% для них. Применяются дополнительные ограничения по установлению расходных обязательств и объему расходов на оплату труда государственных (муниципальных) служащих и (или) содержание органов власти. Для высокодотационных регионов и муниципальных образований, у которых доля трансфертов превышает, соответственно, 60% и 70% собственных доходов, также вводятся требования по заключению с вышестоящими финансовыми органами соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и ежегодному проведению проверки годового отчета об исполнении бюджета.

В рамках данного Закона объединяется Фонд софинансирования социальных расходов и фонд регионального развития в Федеральный фонд софинансировая расходов. Распределение средств указанного фонда в рамках единой методики предоставит субъектам Российской Федерации более широкие возможности в выборе направлений оказания финансовой поддержки из федерального бюджета.

Необходимо отметить, что учтены некоторые предложения Совета Федерации по вопросам, касающимся межбюджетных отношений. В частности, установлено, что общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, определяемого в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Кроме этого, новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что Комитет Совета Федерации по бюджету будет рассматривать поправки по всем межбюджетным трансфертам, за исключением межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в рамках второго чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Сделан дальнейший шаг в деле унификации бюджетной классификации и системы бюджетного учета. Предлагается отказаться от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. При этом основные позиции бюджетной классификации установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Существенные изменения внесены в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части упорядочения бюджетного процесса, в том числе рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Федеральным законом предусмотрено рассмотрение проекта федерального бюджета в Государственной Думе в трех чтениях.

В первом чтении предлагается рассматривать наряду с основными характеристиками проекта федерального бюджета расходы на исполнение публичных нормативных обязательств и общий объем условно утверждаемых расходов планового периода. Во втором чтении будут рассматриваться и утверждаться бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов, распределение межбюдждетных трансфертов (вносимое вместе с соответствующими методиками к первому чтению), утверждение программ предоставления государственных кредитов и государственных гарантий, а также текстовые статьи. В третьем чтении предлагается утверждать ведомственную структуру расходов и проект федерального бюджета в целом.

Законодательное закрепление бюджетных полномочий главных распорядителей бюджетных средств в полной мере отвечает поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2007 год задаче по дальнейшему расширению самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, а также создает необходимые предпосылки для развития бюджетирования, ориентированного на результат.

В ходе подготовки проекта федерального закона ко второму чтению Правительством Российской Федерации были подготовлены поправки, изменяющие существенным образом главу 13.1 Бюджетного кодекса «Стабилизационный фонд Российской Федерации».

Нормами Федерального закона реформируется механизм, заложенный в основу функционирования Стабилизационного фонда Российской Федерации.

Стабилизационный фонд Российской Федерации разделяется на Резервный фонд и Фонд будущих поколений.

Данное нововведение существенным образом меняет сложившуюся структуру федерального бюджета, разделяя его доходную часть на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы.

Нефтегазовые доходы федерального бюджета, формируются в результате уплаты:
  • налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный, газовый конденсат);
  • вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
  • вывозных таможенных пошлин на газ природный;
  • вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.
Нефтегазовые доходы федерального бюджета являются источником финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а так же Резервного фонда и Фонда будущих поколений.

Нормативная величина Резервного фонда устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере в объеме 10 процентов от прогнозируемого на соответствующий финансовый год и плановый период валового внутреннего продукта. Наполнение Фонда будущих поколений осуществляется в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда превышает его нормативную величину. При этом в Бюджетном кодексе Российской Федерации не установлено, что будет с Резервным фондом и Фондом будущих поколений при ненефтегазовом дефиците федерального бюджета и резком сокращении нефтегазовых доходов.

За счет нефтегазовых доходов и средств Резервного фонда (вследствие недостаточности нефтегазовых доходов) формируется нефтегазовый трансферт, которым будет покрываться так называемый ненефтегазовый дефицит федерального бюджета, который образуется как разница между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений и общим объемом расходов федерального бюджета.

Следует отметить, что в ходе обсуждения проекта рассматриваемого федерального закона в Государственной Думе не были найдены согласованные решения по целому ряду принципиальных для Совета Федерации позиций.

В частности, были отклонены поправки членов Комитета Совета Федерации по бюджету, направленные на пополнение доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Комитет считает, что необходимость пересмотра распределения доходов по уровням бюджетной системы обусловлена, прежде всего, законодательным закреплением новых расходных полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за последнее время, что требует дополнительных финансовых ресурсов.

Также в Государственной Думе не была поддержана поправка членов Совета Федерации, предусматривающая создание трехсторонней комиссии по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации и включение ее в состав участников бюджетного процесса. Указанная норма позволила бы законодательно закрепить статус существующей рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации и утвердить полномочия по предварительному рассмотрению методик распределения межбюджетных трансфертов.

В условиях перехода от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результат, а также в условиях расширения самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств, считаем необходимым сохранить в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормы, устанавливающие ответственность главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств.

Рассматриваемым Законом переработаны положения, определяющие порядок внесения, рассмотрения и утверждения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период. Комитет считает необходимым увеличить сроки рассмотрения Советом Федерации принятого Государственной Думой указанного федерального закона, которые в представленной редакции составляют 5 дней.

В предлагаемой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации не нашло отражение определение результативности использования бюджетных средств, показатели результативности бюджетных расходов отсутствуют и в составе документов, представляемых с проектом бюджета в законодательные и представительные органы власти. Комитет также считает необходимым в состав документов, представляемых одновременно с проектом бюджета, включать и обоснование бюджетных ассигнований главных распорядителей средств бюджета. Кроме этого, не нашло поддержки предложение членов Совета Федерации о необходимости определения в Бюджетном кодексе Российской Федерации правовых основ функционирования государственных внебюджетных фондов. Позиция Совета Федерации обусловлена тем, что в настоящее время отсутствует федеральный закон, устанавливающий общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов.

Комитетом Совета Федерации по бюджету неоднократно отмечалась необходимость доработки положений государственного финансового контроля. Сложившиеся противоречия в системе государственного финансового контроля отражаются в виде размытости полномочий участников данного процесса, бессистемности в области ведомственного финансового контроля.

Комитет отмечает, что внесенные изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации направлены на комплексное регулирование организации бюджетного процесса в Российской Федерации. Принятие рассматриваемого законопроекта позволит впервые принять трехлетний федеральный бюджет на 2008 - 2010 годы, что станет основой формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на среднесрочный период. Однако в рассматриваемом Федеральном законе не все назревшие проблемы бюджетного законодательства нашли свое отражение, в связи с чем считаем необходимым в дальнейшем продолжить работу по совершенствованию бюджетного законодательства.

Учитывая вышеизложенное, комитет считает целесообразным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Совет Федерации создал рабочую группу по совершенствованию бюджетного законодательства страны

Совет Федерации принял решение создать рабочую группу по совершенствованию бюджетного законодательства РФ. В принятом постановлении парламентарии отмечают, что представленный сессии верхней палаты Федерального Собрания РФ закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» закрепляет положительные тенденции бюджетного планирования. Однако, по их мнению, некоторые назревшие проблемы в рассмотренном законе так и не нашли урегулирования.

«Программно-целевой метод планирования, суть которого заключается в бюджетировании, ориентированном на результат, является основой для формирования бюджетов», - указывается в документе. Вместе с тем законом не предусматривается представления в законодательные органы государственной власти показателей результативности бюджетных расходов. Возникший дисбаланс между полномочиями органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и их финансовым обеспечением, отмечается в постановлении, может быть устранен, в том числе путем перераспределения нормативов отчисления от федеральных налогов и других доходов в пользу соответствующих бюджетов. Указанным законом, подчеркнули члены Совета Федерации, эти нормативы не уточнены, что в дальнейшем негативно отразится на состоянии бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Остается нерешенной и задача четкого разграничения полномочий в сфере государственного финансового контроля, констатировали парламентарии. «Отсутствие такого разграничения приводит к нескоординированности в деятельности контрольных органов», - говорится в документе.

Верхняя палата Федерального Собрания РФ указала также на то, что решения требуют вопросы, связанные с определением правового статуса и общих принципов деятельности государственных внебюджетных фондов, созданием целевых бюджетных фондов. Кроме того, указал Совет Федерации, в Бюджетный кодекс РФ не включены положения, касающиеся рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в России, не закреплен ее правовой статус. По убеждению парламентариев, это затрудняет процедуру согласования между Правительством России и палатами Федерального Собрания РФ решений, связанных, в частности, с распределением межбюджетных трансфертов в соответствии с установленными методиками.

Совет Федерации создал из состава членов палаты рабочую группу по совершенствованию бюджетного законодательства страны. Ей поручено подготовить предложения по внесению изменений в бюджетное законодательство России.

По материалам отчета о двухсотом заседании Совета Федерации, представленном пресс-службой верхней палаты парламента.