Европейский суд: Россия пострадала из-за самоуправства регистрационных органов


Европейский суд: Россия пострадала из-за самоуправства регистрационных органов
16 Марта 2007
Впервые Европейский Суд по правам человека рассмотрел жалобу в связи с нарушением права на свободу передвижения в связи с отказом в регистрации по месту жительства. Татишвили против России (постановление от 22 февраля 2007 г.)

Заявитель родилась в 1939 г. в Тбилиси, Грузия. У нее было гражданств бывшего СССР до 31 декабря 2000 г., после этого она стала лицом без гражданства. Заявитель живет в Москве. 25 декабря 2000 г. она обратилась в паспортно-визовую службу для регистрации по месту жительства. Она предъявила советский паспорт, письмо-согласие, подписанное собственником квартиры, и заверенное ЖЭУ, заявление на регистрацию по месту проживания, квитанцию об оплате госпошлины и выписку из справки из паспортного стола о составе проживающих.

Начальник паспортного стола отказал в приеме заявления о регистрации. Он сказала, что заявитель не может получить регистрацию, поскольку не является родственником собственника квартиры. Заявитель настаивала, чтобы ей выдали письменный отказ. Она получила отказ в письменной форме, в котором стояла отметка напротив строчки «не представлен полный пакет документов». Отсутствующие документы не были указаны.

15 января 2001 г. заявитель оспорил отказ в Дорогомиловском районном суде г. Москвы. Она заявила, что не было правовых оснований для ограничения ее права на получение регистрации в квартире, предоставленной ей для этой цели собственником квартиры, и что руководства регистрационной службы не было полномочий отказывать, поскольку были представлены соответствующие документы.

12 февраля 2001 г. начальник паспортного стола представил в суд свои возражения. Он заявлял, что у заявителя не было российского гражданства и что она родом из Грузии. Грузинские граждане должны иметь соответствующую визу для въезда в Россию, которую заявитель не смогла представить, и, в любом случае, регистрацию иностранных граждан осуществляет местный орган миграционного учета.

13 февраля 2001 г. Дорогомиловский районный суд г. Москвы вынес решение об отказе в удовлетворении заявления по двум основаниям: во-первых, суд посчитал, что данный спор должен быть рассмотрен в рамках искового производства - о признании права заявителя на въезд в квартиру; во-вторых, заявитель не доказала российского гражданства и не подтвердила желание его получить, сославшись на договор между Россией и Грузией.

5 марта 2001 г. Дорогомиловский районный суд г. Москвы внес определенные изменения в протокол после предоставления замечаний на протокол представителем заявителя. В частности, в протоколе должны быть отражены доводы заявителя о неприменении в ее ситуации законодательных положений, применимых судом, поскольку квартира находится в собственности, и о согласии собственника на ее прописку.

19 марта 2001 г. представитель заявителя обратился с кассационной жалобой. 2 августа 2001 г. Московский городской суд оставил решение первой инстанции в силе, поддержав доводы, изложенные в решении. При этом кассационная инстанция проигнорировала аргументы, изложенные в кассационной жалобе.

Применимые документы Совета Европы

В Резолюции 1277 (2002) <<О выполнении Россией своих обязательств>>, принятой Парламентской Ассамблеей от 23 апреля 2002 г., указано следующее: 8. При этом Ассамблея озабочена все еще недостаточным прогрессом в выполнении ряда важных обязательств, в отношении которых российским властям необходимо предпринять дальнейшие шаги: xii) отмечая, что российские федеральные власти добились заметного прогресса в вопросе отмены старой системы "прописки" (внутренней регистрации), Ассамблея выражает сожаление по поводу того, что в отношении этнических меньшинств продолжают действовать ограничительные регистрационные положения, зачастую носящие дискриминационный характер. Поэтому Ассамблея, напоминая о Резолюции 1544 (2001), повторяет содержавшийся в ней призыв к заинтересованным государствам-членам "подвергнуть тщательному пересмотру национальное законодательство и политику с целью отмены положений, мешающих соблюдению права свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства на территории своей страны".

Предполагаемое нарушение статьи 2 Протокола 4

Заявитель жаловалась на произвольный отказ властей в регистрации ее по выбранному адресу. Статья 2 Протокола No.4 гарантирует право на свободу передвижения и свободу выбирать место жительства каждому, кто <<законно находится на территории государства>>. Правительство заявляло, что заявитель не подпадает под эту категорию, поскольку она не имела места жительства и визы для въезда.

Вначале Суд отмечает, что причины, представленные Правительством, не являются основанием для отказа в регистрации адреса заявителя в связи с непредоставлением полного комплекта документов. Довод о том, что у заявителя должна была быть виза на въезд, поскольку она грузинская гражданка, впервые появился в отзыве на жалобу заявителя и, соответственно, получил поддержку в национальных судах. Хотя российские власти заявляли, что заявителю нужна была виза, Суд отмечает, что заявитель сохранила гражданство бывшего СССР. Она отказывалась, что когда-либо просила грузинское гражданство. Ни в ходе разбирательства в национальных судах, ни в Суде российские власти не представили никаких доказательств в поддержку довода о том, что заявитель была гражданкой Грузии. Регистрация заявителя по месту жительства в Тбилиси в начале 1990х годов не определяет автоматически ее гражданства в соответствии с российскими или грузинскими законами.

В то же время Правительство утверждало, что заявитель являлось лицом без гражданства - не получая другие гражданства после развала Советского Союза - и, соответственно, требовалось получить разрешение на регистрации в соответствии с законом СССР об иностранных гражданах в 1981 г. Суд вначале отмечает, что впервые этот аргумент появился в меморандуме правительства 26 марта 2004 г. и что Правительство не приводило его в качестве довода при отказе заявителю в регистрации по месту жительства в национальном законодательстве. В любом случае Суд не считает, что данный аргумент убедительным по следующим причинам.

До 31 декабря 2000 г. лица, которые не приобрели гражданство ни одного из государств СНГ, имели специальный правовой статус в России, <<гражданина бывшего СССР>>. Только после 31 декабря 2000 г. они стали лицами без гражданства. Заявитель жаловалась, что она относилась к той категории и что Правительство не предоставило никаких аргументов, доказывающих об обратном. В любом случае и закон от 1993 г. о свободе передвижения и свободе выбирать место жительства, и постановлении Правительства от 12 марта 1997 г. установили, что процедура регистрации <<бывших граждан СССР>> должна быть такой же, как процедура, предусмотренная для российских граждан.

Поскольку доводы Правительства о том, что присутствие заявителя в России было незаконным, не имели правовые или фактические основания, Суд признает, что заявитель, на тот момент <<гражданин бывшего СССР>>, законно находилась в России. Следовательно, имело место нарушение статьи 2 S: 1 Протокола 4.

Заявитель указала, что регистрация по месту жительства является доказательство проживания в Российской Федерации и ее отсутствие препятствовало в реализации социальных прав заявителя, в том числе, доступа к медицинской помощи, социальной безопасности, пенсии по старости, права владеть имуществом, выходить замуж и др. Суд напоминает, что он признал требование сообщать полиции каждый раз, когда заявители пожелают сменить свое местожительство или посетить друзей вмешательством в их право на свободу передвижения (см. Denizci and Others v. Cyprus, nos. 25316-25321/94 и 27207/95, S:S: 346-47 and 403-04, ECHR 2001-V; и Bolat v. Russia, no. 14139/03, S: 65, постановление от 5 октября 2006 г.)

В настоящем деле по закону заявитель должен был зарегистрироваться по месту жительства в течение трех дней после приезда. В связи с отказом местных властей зарегистрировать ее по выбранному адресу, на нее налагали административные штрафы. Соответственно, Суд считает, что было допущено вмешательство в право заявителя на свободу передвижения, предусмотренного статьей 2 Протокола 4.

Суд отмечает, что в соответствии с Правилами о регистрации по месту жительства, заявитель должен подать заполненную форму заявления и предъявить документ, удостоверяющий личность и документ, подтверждающий правовое основание для проживания по указанному адресу.

Заявитель обратилась в паспортно-визовую службу с заявлением, паспортом и надлежащим образом подписанным и заверенным заявлением собственника квартиры о согласии. Она также представила и другие документы, которые не требовались по закону. Тем не менее, ей отказали, поскольку она не представили полный пакет документов, не указав, какие именно документы она должна была представить.

В связи с этим Суд напоминает, что если заявитель не представил полный пакет документов, то национальные органы власти должны были разъяснить требования, предусмотренные законом, и тем самым, четко указать заявителю, как приготовить документы, чтобы получить регистрацию по месту жительства (см. Tsonev v. Bulgaria, no. 45963/99, S: 55, 13 апреля 2006). Однако этого не было сделано. Соответственно, Суд считает, что данный довод для отказа является несостоятельным.

Суд уделяет особое значение толкованию Правил о регистрации по месту жительства Конституционным судом РФ в 1998 г. В постановлении указано, что представление гражданином соответствующих документов порождает у органа регистрационного учета не право, а обязанность зарегистрировать гражданина в жилом помещении, которое он избрал местом своего жительства. На органы, производящие регистрацию, не возложена обязанность по проверке подлинности представляемых гражданином документов. Конституционный суд установил, что любые такие основания для отказа являлись бы противоречащими Конституции. Однако, как представляется, национальные власти проигнорировали обязательное толкование Конституционного Суда в деле заявителя.

При таких обстоятельствах, Суд признает, что вмешательство в право заявителя на свободу выбирать место жительство не было законным. В связи с этим нет необходимости определять, преследовало данное вмешательство законную цель и было ли оно необходимо в демократическом обществе (см. Gartukayev v. Russia, no. 71933/01, S: 21, постановление от 13 декабря 2005). Соответственно, имело место нарушение статьи 2 Протокола 4.

Предполагаемое нарушение статьи 6.1 Конвенции

Заявитель жаловалась на нарушение статьи 6.1 Конвенции, поскольку постановления национальных судов были произвольными, содержали выводы, не соответствующие действительности, суды неверно применили внутренние законы.

Суд напоминает, что в соответствии с установленной практикой, отражающей принцип, связанный с надлежащим осуществлением правосудия, постановления судов и трибуналов должны содержать надлежащие доводы, на основании которых они вынесены. Статья 6.1 обязывает суды представлять доводы в своих решениях. Однако S:1 ст.6 не может пониматься как требование детального ответа на каждый из аргументов сторон. Соответственно, вопрос о том, выполнил ли суд свою обязанность относительно разъяснения мотивов, которыми он руководствовался, принимая решение, может быть решен лишь после рассмотрения обстоятельств конкретного дела (см. Ruiz Torija v. Spain, решение от 9 декабря 1994, Series A no. 303-A, S: 29). Далее Суд отмечает, что суды должны четко указывать мотивы, которыми они обосновывают свои решения, чтобы показать, что стороны были заслушаны, и убедить в этом общественность (см., среди прочего, Hirvisaari v. Finland, no. 49684/99, S: 30, постановление от 27 сентября 2001).

В настоящем деле Дорогомиловский районный суд и Московский городской суд вынесли постановления об отказе в удовлетворении требований заявителя по двум вышеуказанным основаниям. Соответственно, Суд признает, что явно недостаточная аргументация Дорогомиловского районного суда и последующее подтверждение такого неадекватного обоснования Московским городским судом, выступающим кассационной инстанцией, противоречила требованиям справедливого судебного разбирательства. Таким образом, Суд признал нарушение статьи 6.1 Конвенции.

Суд присудил истцу компенсацию в размере 3 000 евро.

По материалам информагенств